Los Estudios de Detalle en la legislación urbanística vasca del suelo y en la jurisprudencia

La regulación de los Estudios de Detalle en la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo del País Vasco (LSV) no introduce demasiadas novedades respecto al panorama normativo anterior de esta singular figura de ordenación urbanística.

Ahora bien, su análisis resulta de interés práctico pues la LSV viene a intentar zanjar ciertas controversias y ambigüedades surgidas respecto a los Estudios de Detalle ya tratadas por una copiosa y nutrida jurisprudencia.

NATURALEZA JURÍDICA

No cabe duda de que el artículo 60 de la LSV configura a los Estudios de Detalle como instrumentos de ordenación urbanística y, por tanto, participes de la naturaleza jurídica normativa de disposiciones de carácter general que la doctrina jurisprudencial mayoritaria ha predicado para instrumentos de planeamiento y planes urbanísticos, es sí, remarcando su carácter como instrumento de desarrollo de ordenación urbanística pormenorizada al diferenciarlos del resto de planes urbanísticos citados en el artículo 59 LSV.

La jurisprudencia predominante del Tribunal Supremo (RJ 2004/44266, RJ 6166/2003, entre otras muchas), ya afirmó con rotundidad que los Estudios de Detalle son instrumentos de ordenación urbanística (no de ejecución), y por tanto, son disposiciones de carácter general -en este sentido, ver STS, Sala Tercera (Sección Quinta), de 30 de julio de 2008, Recurso de Casación 5598/2004, Recurso Contencioso-Administrativo nº 435/1999, La Ley 132433/2008-.

Esta cuestión sobre su naturaleza normativa presenta una gran incidencia práctica tanto en la vía administrativa como en la vía jurisdiccional.

Repárese, por ejemplo, que al ser considerados como disposiciones de carácter general y no como actos administrativos, no es necesaria en principio la notificación personal a los interesados de la aprobación de este instrumento de planeamiento, sino simplemente su publicación para trámite de información pública con carácter previo a su aprobación definitiva con arreglo a lo dispuesto en el artículo 98 de la LSV.

Así, en principio, NO cabe contra los mismos recurso alguno en vía administrativa (art. 107.3 de la Ley 30/1992) -salvo notificación errónea por la Administración de facultad de interponer recurso de reposición (véase al respecto STSJ País Vasco de 24 de enero de 2003, Ponente D. Ángel Ruiz Ruiz)-, lo que lleva necesariamente a su impugnación directa jurisdiccional en sede contencioso administrativa -salvo posibilidad de revisión de oficio por la Administración reconocida en STS de 5 de octubre de 2001, Ponente. D. Jorge Rodríguez Zapata Pérez-.

El órgano jurisdiccional competente para conocer de su impugnación es la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco –art. 10.1 b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA)- y no los Juzgados de lo Contencioso Administrativo, como así lo tiene declarado nuestro Tribunal Superior de Justicia en los Autos de dicha Sala nº 306/2004 de 28 de noviembre de 2004 (recurso contencioso administrativo nº 1564/04-2) y nº 105/2005 de 8 de marzo de 2005 (recurso contencioso administrativo nº 307/05-2).

Ello también tiene su consecuencia en el ámbito de la medidas cautelares puesto que entran en aplicación las pautas del artículo 129.2 de la Ley Jurisdiccional, que solo autoriza la solicitud de medida cautelares en relación con disposiciones de carácter general en el escrito inicial del recurso contencioso administrativo, bien sea este escrito inicial el de interposición, bien sea el de demanda, siendo extemporáneas las medidas cautelares interesadas en el escrito de demanda si el recurso de inicia con el escrito de interposición.

Este criterio es el aplicado por la Sala Contencioso Administrativo del TSJ País Vasco, en otros, en su Auto de 26 de junio de 2001, recaído en el recurso 1836/99, ratificado conforme a pronunciamientos del Tribunal Supremo -ATS de 20 de diciembre de 2006, rec. 46/2005, ROJ: ATS 17102/2006; STS de 19 de marzo de 2008, RJ 2008/1758, recurso casación 3187/2003-.

Añadir, desde el punto de vista procesal, que su consideración como disposición de carácter general permite su impugnación indirecta a través de los actos de aplicación que se puedan derivarse del Estudio de Detalle -como pueden ser un proyecto de urbanización o una licencia de obras- por la vía del artículo 26 de la LJCA y, asimismo, la petición de las oportunas medidas cautelares en relación con estos actos derivados recurridos.

OBJETO

Como disposiciones de carácter general, el artículo 73.1 de la LSV circunscribe el objeto de los Estudios de detalle a complementar o adaptar las determinaciones de la ordenación pormenorizada en cualquier clase de suelo”, disponiendo la “necesidad o conveniencia de la complementación o adaptación deberá justificarse por los propios estudio de detalle, cuando su redacción no este prevista por el planeamiento”.

Por su parte, el artículo 73.2 de la LSV señala expresamente las determinaciones propias de este singular instrumento de planeamiento de desarrollo que ha de limitarse a:

a. El señalamiento, la rectificación o la complementación de las alineaciones y rasantes establecidas por la ordenación pormenorizada.

b. La ordenación de los volúmenes de acuerdo con las previsiones del planeamiento correspondiente. Cuando así sea necesario o conveniente por razón de la remodelación tipológica o morfológica de los volúmenes, esta ordenación puede comprender la calificación de suelo para el establecimiento de nuevos viales o de nuevas dotaciones públicas.

c. La regulación de determinados aspectos y características estéticas y compositivas de las obras de urbanización, construcciones, edificaciones, instalaciones y demás obras y elementos urbanos complementarios, definidos en la ordenación pormenorizada.

Pues bien, estos preceptos vienen a recoger el criterio jurisprudencial predominante sobre carácter limitativo del contenido de los Estudios de Detalle.

En efecto, debido al habitual uso abusivo de estos instrumentos de ordenación de desarrollo, que se han sido utilizado en muchas ocasiones para finalidades que no les son propias, provocándose con ello una gran litigiosidad en la materia, una copiosa jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, ha declarado repetidamente que los Estudios de Detalle han de limitar sus funciones a complementar o adaptar las determinaciones del planeamiento que ya estén previamente fijadas (en este sentido, la STS de 20 de septiembre de 2000, Ponente: Excmo.: Sr. D Pedro José Yague Gil).

Su característica esencial, por tanto, es la limitación de su cometido, que se circunscribe al desarrollo de las previsiones del planeamiento superior, del que dependen ya que en general no suele suplir su espacio o misión en la ordenación (STS 26-7-93, RJ 5585; 15-11-95, RJ 8338). Este Alto Tribunal ha resaltado que responden a una especifica función de complemento o adaptación de una ordenación urbanista previa (STS 23-1-91, RJ 597, 12-5-88, RJ 3704), negando su poder innovativo y destacando su función meramente residual, secundaria o de cierre (STS 28-11/95, RJ 8878; 11-4-96, RJ 5471; 30-4-98, RJ 3106).

Esta doctrina ha sido la mantenida por la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ País Vasco, sirviendo como claro exponente su reciente Sentencia nº 71/2008 de 6 de febrero de 2008, Sección 2ª, Ponente: Rodrigo Landazábal, Ana Isabel, Rec. 190/2006 (La Ley 46254/2008).

Ahora bien, un interrogante que puede plantear en la redacción del artículo 73.2 y que tendrán que resolver los Tribunales es la interpretación de su apartado a) cuando habla de “señalamiento” de “alineaciones y rasantes” y no solo de su “rectificación o complementación”, determinación que probablemente generará dudas sobre si los Estudios de Detalle pueden establecer ex novo alineaciones y rasantes no señaladas en el instrumento de planeamiento que desarrollan.

Otro aspecto que puede resultar controvertido es el inciso final del artículo 73.2 b) que contempla la posibilidad de que los Estudios de Detalle puedan calificar suelo para el establecimiento de nuevos viales o nuevas dotaciones públicas.

Al tal respecto, ya se ha pronunciado la Sala Contencioso Administrativo del TSJ País Vasco -Sección 2- en su Sentencia nº 794/2008 de 26 de noviembre, Ponente: Alberdi Larizgoitia, José Antonio (La Ley 310817/2008), al señalar que.

“A criterio de la Sala no cabe extraer de su contexto el inciso final del número 2 del artículo 73 LSU, toda vez que la previsión normativa que admite la posibilidad de calificación de suelo para el establecimiento de nuevos viales o de nuevas dotaciones públicas que contempla, se encuentra referida a la ordenación y volúmenes, y se contrae a los supuestos en que resulte necesario y conveniente por razón de la remodelación topología o morfología de los volúmenes, supuesto en el cual “esta ordenación (de volúmenes) puede comprender la calificación del suelo para el establecimiento de nuevos viales o de nuevas dotaciones públicas.”

LÍMITES

Para terminar, destacar que como consecuencia de este principio de subordinación al planeamiento, el artículo 73.3 de la LSV establece una serie de límites a los Estudios de Detalle:

“Los estudios de detalle en ningún caso pueden infringir o desconocer las previsiones que para su formulación establezca el planeamiento correspondiente. Asimismo, tampoco pueden alterar el destino del suelo, incrementar la edificabilidad urbanística ni suprimir o reducir viales o dotaciones públicas establecidas en el planeamiento, sin perjuicio de lo dispuesto en la letra b del apartado anterior.”

Lo que especifica este precepto son los límites o prohibiciones de este instrumento de planeamiento de desarrollo, siguiendo la línea marcada por una amplísima jurisprudencia que define los Estudio de detalle en sentido negativo o desde un perspectiva residual, esto es, estableciendo un listado de prohibiciones que minoran sus posibilidades innovadoras.

Los Estudios de Detalle, como instrumentos de planeamiento de desarrollo y disposiciones de carácter general, se encuentran sometidos al principio de jerarquía normativa, de tal forma que no puede contravenir, con carácter general, la legislación urbanística, ni infringir y desconocer las previsiones que para su formulación establezca el planeamiento correspondiente (SSTSJ del País Vasco de 10 de octubre y 7 de noviembre de 2003 así como SSTS de 30 de junio de 2004, 16 de julio de 2003 y 25 de noviembre de 2007, entre otras muchas).

Dentro de este principio de jerarquía normativa, que en materia urbanística se ha venido comúnmente en denominar “cascada de planeamiento”, los Estudios de Detalle ocupan el último escalafón, eslabón o nivel de los diferentes instrumentos de planeamiento (STSJ País Vasco de 10 de octubre de 2003 y SSTS de 30 de junio de 2004, 11 de abril de 1996, 9 de junio de 1985, 26 y 29 de abril de 1985), siendo, por tanto, un instrumento de colaboración especifica con los planes de superior jerarquía que los desarrollen, y siempre subordinados a ellos.

En este sentido, la STS de 30 de junio de 2004 afirma similar rotundidad afirma que “el Estudio de Detalle, como instrumento de ordenación del territorio, participa de la naturaleza de disposición de carácter general, para las que rige estrictamente el principio de jerarquía normativa”.

Y como bien expresa la Sala Contencioso Administrativo del TSJ País Vasco, la concepción de esta figura de ordenación urbanística pormenorizada sometida al principio de jerarquía ha sido la mantenida por la LSV –ver STSJ País Vasco nº 794/2008 de 26 de noviembre, rec 952/2007, Ponente: Alberdi Larizgoitia, José Antonio (La Ley 310817/2008) y STSJ País Vasco nº 514/2009 de 27 de julio, rec 741/2008, Ponente: Ángel Ruiz Ruiz (La Ley 326634/2009).

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