Ocupación directa para la obtención anticipada de terrenos destinados a dotaciones públicas

La grave crisis del sector de la construcción y del mercado inmobiliario que estuvo bloqueado por la falta de concesión de crédito por las entidades bancarias, y cuyos efectos aún perduran en la actualidad (el repunte del sector es muy lento y paulatino), sigue provocando la paralización de la gestión y ejecución de ámbitos urbanísticos del suelo por ausencia de financiación y posibilidades o expectativas de negocio para sus propietarios y promotores.

La experiencia me ha demostrado que una de las consecuencias mas preocupantes derivadas del bloqueo del desarrollo urbanístico del suelo es que no llegan a ejecutarse dotaciones públicas de la red de sistemas generales y locales incluidos o adscritos a actuaciones integradas previstas por el planeamiento, tales como espacios libres, equipamientos colectivos públicos o privados, infraestructuras y redes de comunicación, cuya funcionalidad y servicio son imprescindibles para satisfacer necesidades públicas que redunden en beneficio general de la ciudadanía.

Por ello, en este artículo analizo una solución a esta problemática que nos ofrece nuestra legislación urbanística vasca poco utilizada o desconocida por muchos de nuestros Ayuntamientos y que resulta beneficiosa tanto para el interés general como para los intereses de propietarios y promotores de suelo: La ocupación directa de terrenos para la obtención anticipada y gratuita de terrenos destinados a dotaciones y equipamientos públicos adscritos Actuaciones Integradas.

El estudio de este instrumento de ocupación directa resulta también interesante en el sentido que da respuesta a lo que, en realidad, constituía una práctica habitual de adquisición de dotaciones públicas desarrollada en diferentes municipios por la vía convencional de los Convenios urbanísticos, pasando de tener carácter voluntario a carácter obligatorio con esta institución jurídica.

CONCEPTO Y FINALIDAD.

La facultad que ostenta la Administración de acudir al método de ocupación directa para la obtención anticipada de terrenos destinados a dotaciones públicas de la red de sistemas generales y locales incluidos o adscritos a Actuaciones Integradas, está regulada en el artículo 188 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo del País Vasco (LSV).

El procedimiento de ocupación directa se constituye como un modo utilizable facultativamente por la Administración urbanística actuante -generalmente la municipal, sin perjuicio de competencias de otras Administraciones Territoriales, en supuestos de ordenación supramunicipal- alternativo a la expropiación.

Su finalidad es la obtención de terrenos precisos y la ejecución de los sistemas generales y dotaciones locales de forma anticipada a la gestión de las Actuaciones Integradas a la que estén adscritos, para cuya viabilidad no se exige como “condictio sine qua non” el consentimiento del titular de los terrenos afectados.

El artículo 188 de la LSV configura la ocupación directa como una técnica de obtención anticipada de terrenos destinados a dotaciones públicas de naturaleza unilateral, en la que se reconoce a su titular el derecho a la edificabilidad correspondiente a los terrenos objeto de ocupación con cargo al futuro desarrollo de la unidad de ejecución “sin necesidad de mediar previo acuerdo con el titular”.

PRESUPUESTOS LEGALES. 1. Adscripción del suelo ocupado a actuaciones integradas. El artículo 188.1 de la LSV exige para la utilización de esta técnica de ocupación directa anticipada que las dotaciones públicas de la red de sistemas generales o locales estén adscritas a Actuaciones integradas, esto es, las definidas en el artículo 138.1 de la LSV como actuaciones de ejecución, de realización de la ordenación urbanística, en suelo urbano no consolidado por la urbanización y en suelo urbanizable sectorizado,

Las Actuaciones Integradas encontrándose vinculadas con unidades de ejecución que requieren de la tramitación de un Programa de Actuación Urbanizadora y de un expediente de reparcelación según se infiere del artículo 42 del Decreto 105/2008, de 3 de junio, de medidas urgentes en desarrollo de la LSV. En el resto de clases de categorías de suelo y, en concreto, en el suelo urbano consolidado no son posibles las Actuaciones Integradas, y por tanto, no resulta aplicable el procedimiento de ocupación directa del artículo 188 de la LSV. Ello se debe a la actividad de ejecución en las Actuaciones Integradas en suelo urbano no consolidado y en suelo urbanizable (llamadas tradicionalmente “actuación sistemáticas”) es mucho más compleja que la de las Actuaciones Aisladas de suelo urbano consolidado (llamadas tradicionalmente “actuación asistemáticas”).

Con carácter general, las Actuaciones Integradas requierren de la realización de operaciones para la trasformación jurídica del suelo por medio del instituto de la reparcelación con objeto de distribuir beneficios y cargas entre los propietarios, así como de operaciones materiales para la ejecución en régimen público (sistema de cooperación y expropiación) o privado (sistema de concertación y agente urbanizador) de las obras de urbanización de la unidad conforme a un Programa de Actuación Urbanizadora que permita edificar en los solares resultantes. Precisamente, la diferencia entre el suelo urbano no consolidado y suelo urbano consolidado radica en que este último no precisa de instrumentos de equidistribución para su ejecución conforme al planeamiento (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco nº 600/2007 de 16 de octubre de 2007, rec 11/2007), ciñéndose el proceso reparcelatorio en suelo urbano consolidado a supuestos muy limitados relativos a solares en régimen proindivisión y en copropiedad (art. 136 a) de la LSV) Ha de tenerse en cuenta que no siendo necesaria la reparcelación en ámbitos de suelo urbano consolidado, el aprovechamiento reconocido al propietario de los terrenos afectados por el procedimiento de ocupación directa iniciado no llegaría nunca a convertirse en aprovechamiento subjetivo para el propietario en la unidad de ejecución de destino. En caso de encontrarnos ante un ámbito de suelo urbano consolidado, los terrenos dotacionales públicos deben obtenerse mediante expropiación, pues es éste el mecanismo que opera para su obtención anticipada (supuesto expropiatorio por motivos urbanísticos previsto expresamente en el apartado b) artículo 177 de la LSV). Acudiendo a lo dispuesto con carácter supletorio en el artículo 52 y siguientes del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto Legislativo 3288/1978, de 25 de agosto, resulta necesario para la ocupación directa que la ordenación detallada de los terrenos a ocupar que habilite la ejecución del planeamiento esté aprobada y sea vigente. 2. Reconocimiento de la edificabilidad urbanística del suelo ocupado. El reconocimiento de la edificabilidad urbanística correspondiente a los terrenos objeto de ocupación con cargo al futuro desarrollo de ámbito de ejecución, constituye un requisito esencial e ineludible para la utilización de este mecanismo de ocupación directa (art. 188.1 LSV).

Resulta necesario determinar previamente la edificabilidad urbanística que corresponde al titular afectado, aplicando el coeficiente de edificabilidad previsto por el planeamiento para cada ámbito a la superficie objeto de ocupación para su destino a dotaciones públicas. Esta edificabilidad urbanística es reconocida y concretada a efectos de su transferencia a la unidad de ejecución como aprovechamiento urbanístico patrimonializable que se hará efectivo en el expediente reparcelatorio en unidad excedentariaEn caso de no ejercerse esta potestad municipal facultativa de ocupación directa adelantada, el propietario no tendría esta aprovechamiento urbanístico en tanto que la edificabilidad física de las dotaciones publicas está excluida de la edificabilidad física correspondiente a los usos y actividades de carácter lucrativo establecida por la ordenación urbanística para un ámbito determinado (art. 35.3 LSV). Ello es debido a que esta ocupación directa se configura por la legislación urbanística y la doctrina jurisprudencial (desde la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997) como una singular modalidad expropiatoria -a parte de como instrumento de gestión de uso y utilización facultativa- en la que el justiprecio no consiste en el abono de una indemnización dineraria como equivalente económico del terreno ocupado, sino en la adjudicación al propietario de un exceso de aprovechamiento real –pago en especie- que se materializará en el proyecto de equidistribución del ámbito. PROCEDIMIENTO A diferencia de la larga y tediosa tramitación que conlleva la obtención de dotaciones públicas de la red de sistemas generales y locales por el procedimiento de expropiación urbanística -cuya tramitación ha de hacerse con arreglo a la legislación en materia de expropiación forzosa según el artículo 178.1 LSV-, el procedimiento de su ocupación directa es relativamente sencillo y célere, como se desprende de las reglas para su tramitación determinadas en el apartado 3 del articulo 188 de la LSV . Conforme a estas reglas procedimentales, se exige únicamente: - la publicación de la relación de terrenos y propietarios afectados, con indicación individual de las edificabilidades urbanísticas correspondientes a éstos, además de la notificación personal a los propietarios, con un mes de antelación, de la ocupación prevista y las demás circunstancias relevantes que en ella concurran.

- el levantamiento de Acta constar el lugar y la fecha de otorgamiento y la administración actuante, la identificación de los titulares de los terrenos ocupados y la situación registral de éstos, la superficie ocupada y la edificabilidad urbanística que les corresponda. - la expedición de certificación administrativa acreditativa los extremos del Acta levantada para su entrega a los propietarios afectados y la expedición de certificación administrativa del Acta levantada, acompañada del plano correspondiente, para su remisión al Registro de la Propiedad a efectos de la práctica de las inscripciones procedentes. EFECTOS JURÍDICOS La certificación administrativa del Acta de ocupación de los terrenos destinados a dotaciones publicas produce los efectos propios de la reparcelación y sirve como titulo inscribible en el Registro de la Propiedad (art. 188.3 e) LSV), inscribiéndose por el registrador el aprovechamiento urbanístico correspondiente a las fincas que sean objeto de ocupación, conforme a las normas 39.2 y 42 y 77 aprobadas por el Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio. Con este instrumento de ocupación directa se transmite a la Administración actuante la titularidad pública para el uso dotacional previsto, legitimándose la actuación municipal sobre dicho suelo, siendo una media provisional de carácter posesorio que no perjudica los derechos de sus titulares a su posterior participación en el proceso reparcelatorio. En beneficio del propietario, se constituye una “Reserva de Aprovechamiento”, con el carácter de derecho real, con plena capacidad de disposición, susceptible de tráfico jurídico y consumándose su transmisión dominical cuando el aprovechamiento reconocido se materialice en la unidad o sector y se concrete en una determinada parcela, es decir, cuando se produzca la aprobación definitiva del Proyecto de Reparcelación en el que se consolide la edificación urbanística reconocida en una concreta parcela de resultado . El tiempo que medie entre la ocupación directa de la finca y la asignación material de los aprovechamientos en finca edificable –asimilada a la ocupación temporal por la doctrina- no podrá superar el plazo de cuatro años, en cuyo caso, la propiedad podrá instar la expropiación, todo ello por analogía de las determinaciones previstas respecto al plazo de expropiación forzosa en la LSV y al plazo de ocupación temporal en la Ley de Expropiación Forzosa. De ahí que el artículo 188.4 de la LSV establezca que el titular de los terrenos pueda instar ante a la Administración ocupante la expropiación del suelo ocupado conforme al artículo al 185 de la LSV en caso de que transcurridos cuatro años desde el levantamiento del Acta de ocupación sin que se hubiese aprobado definitivamente la reparcelación de la unidad de ejecución correspondiente. CONCLUSIÓN Por lo expuesto, y aun no dejando ser onerosa para la Administración municipal la ocupación directa prevista en el artículo 188 de la LSV, del análisis realizado se desprende que esta vía ofrece ventajas en la práctica, tanto para la Administración actuante como para los propietarios afectados, respecto al método general expropiatorio, dado que: 1. Desde el punto de vista de la Administración pública, constituye un mecanismo legal adecuado para que ésta pueda obtener terrenos previstos en el planeamiento urbanístico con destino a dotaciones a fin de implantar un servicio o disponer de una determinada infraestructura de forma rápida y urgente a través de un procedimiento sumarísimo y sin contraprestación económica inmediata de carácter obligatorio, que habilita a la obtención los suelos sin necesidad de acuerdo del propietario o titular de derecho afectado, y sin requerir la ejecución integrada de la unidad o polígono a través de los diferentes sistemas de ejecución forzosa previstos por la legislación urbanística. 2. Desde la perspectiva de los propietarios afectados, se respetan las garantías del derecho de propiedad en cuanto que se reconoce a su propietario y en su caso a los titulares de derechos, el aprovechamiento correspondiente en otra unidad o polígono con las debidas garantías legales, sometiéndose a plazo la situación de provisionalidad para la materialización del aprovechamiento urbanístico reconocido a través del instituto jurídico de la expropiación, que se activa por ministerio de la Ley transcurridos cuatro años desde la ocupación sin aprobase definitivamente el expediente reparcelatorio.